Analisis Yuridis Pengangkatan Pejabat Kepala Daerah Dalam Rangka Persiapan Pelaksanaan Pemilihan Serentak 2024

Projustice.id – Jakarta, Pemerintah daerah adalah kepala daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah yang memimpin pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah otonom”, hal ini berdasarkan ketentuan Pasal 1 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah. Sehingga dapat disimpulkan bahwa kepala daerah merupakan pemerintahan di daerah yang berkaitan dengan kewenangan yang dimiliki dalam mengurus dan mengatur rumah tangganya sesuai dengan otonomi daerah yang berkaitan dengan pembagian kekuasaan dalam penyelenggara pemerintahan di daerah yang meliputi kepala daerah adalah gubernur (kepala daerah provinsi), bupati (kepala daerah kabupaten), atau wali kota (kepala daerah kota).

Istilah Kepala Daerah sejak awal kemerdekaan, khususnya dalam pengaturan Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah selalu mengandung arti sebagai Kepala Daerah Otonom, yakni penjabaran asas desentralisasi, yang berlaku pada tingkat Kabupaten dan Kota, yang pada masa Undang-Undang Pemerintahan Daerah sebelum Undang-Undang No 22 Tahun 1999, lebih dikenal sebagai Daerah tingkat II. Pengaturan Undang-Undang No 22 Tahun 1999 telah mengubah pengaturan Daerah Kabupaten/Kota hanya menjadi daerah otonom belaka, sedangkan Provinsi berkedudukan sebagai wilayah administrasi dan daerah otonom terbatas.

Dalam Pasal 18 UUD 1945, jelas disebutkan adanya institusi pemerintahan daerah.

1. UUD 1945 dinyatakan, “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah Provinsi, dan daerah provinsi ini dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintah daerah, yang diatur dengan undang-undang”.
2. pasal 18 ayat (2) dinyatakan, “pemerintah daerah Provinsi, kabupaten, dan kota mengatur dan mengurusi sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas perbantuan”.
3. Pasal 18 ayat (3) UUD 1945 juga disebutkan, “pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki dewan perwakilan rakyat daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.”
4. Pasal 18 ayat (4) yaitu, “Gubernur, Bupati, dan Walikota sebagai kepala Dearah Provinsi, Kabupaten dan kota dipilih secara demokratis”.
5. Pasal 18 ayat (5) menentukan, “pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat.”
6. Pasal 18 ayat (6) juga menentukan, “pemerintah daerah berhak menentapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksnakan otonomi dan tugas perbantuan.”
7. Pasal 18 ayat (7) juga dinyatakan, “susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang.”

Kepala daerah (gubernur, bupati, wali kota) memiliki kewajiban mengatur tugas dan wewenang guna menjalankan tata tertib dan terselenggaranya pemerintahan daerah di antaranya memimpin pelaksanaan urusan rumah tangga pemerintahan yang diberikan kewenangan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang kemudian ditetapkan kebijakan bersama DPRD.

Bagaimana mekanisme pengangkatan dan kewenangan seorang pj Kepala Daerah?

a. Pemilihan Kepala Daerah

Amandemen UUD 1945 telah membawa perubahan yang cukup mendasar terhadap sistem ketatanegaraan Indonesia. Salah satu substansi materi perubahan UUD 1945 terkait dengan pengisian jabatan kepala daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 yang menyebutkan: “Gubernur, Bupati, dan Walikota masingmasing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis” ini tidak tegas mengatur bahwa pemilihan Gubernur, Bupati, Walikota harus dilakukan dengan pemilihan langsung.

Menurut Jimly Asshiddiqie, perkataan “dipilih secara demokratis” bersifat sangat luwes, sehingga mencakup pengertian pemilihan langsung oleh rakyat atau punpilkada tidak langsung yang dilakukan oleh DPRD. Kemudian Suharizal, berdasarkan ketentuan pasal tersebut mengemukakan beberapa hal sebagai berikut.

1. Pemilihan kepala daerah tidak diharuskan dipilih secara langsung oleh rakyat atau dipilih oleh DPRD;
2. frase kata “dipilih secara demokratis” tidak dapat ditafsirkan bahwa rekrutmen pasangan calon menjadi kewenangan mutlak partai politik sebagai salah satu lembaga yang berfungsi melakukan rekrutmen politik dalam pengisian jabatan publik;
3. Rumusan Pasal 18 ayat (4) yang merupakan hasil amandemen kedua (tahun 2000) dapat ditafsirkan sama dengan tata cara dan prosedural pemilu sebagaimana diatur dalam Pasal 22 E UUD NRI Tahun 1945, hasil amandemen ketiga (Tahun 2001); dan
4. Pasal 18 ayat (4) tersebut hanya mengharuskan yang dipilih secara demokratis adalah kepala daerah (Gubernur, Bupati, Walikota), sedangkan Wakil Gubernur, Wakil Bupati dan Wakil Walikota tidak diharuskan dipilih satu paket dengan kepala daerah.

b. Mekanisme Pengangkatan Pejabat Kepala Daerah

Pengangkatan Penjabat Kepala Daerah didasarkan pada pertimbangan bahwa proses pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah yang dilaksanakan oleh DPRD tidak selesai bertepatan dengan berakhirnya masa jabatan Kepala Daerah, sehingga belum dapat dilantik Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah yang baru bersamaan berakhirnya masa jabatan Kepala Daerah sebelumnya.

Dalam rangka pemilihan serentak tahun 2024 mendatang, penunjukan aparatur sipil negara yang akan menjadi penjabat kepala daerah untuk mengisi kekosongan posisi kepala/wakil kepala daerah di 278 daerah tahun 2022 mulai dilakukan, hal ini merujuk pada ketentuan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 tentang Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada).

Berdasarkan Pasal 201 UU Pilkada, penjabat merupakan pejabat pengganti gubernur dan wakil gubernur, bupati dan wakil bupati, serta wali kota dan wakil wali kota yang masa jabatannya sudah habis. Penjabat diisi oleh aparatur sipil negara (ASN) yang menduduki jabatan pimpinan tinggi madya, baik di level pemerintah pusat maupun provinsi.

“Di penjelasan pasal 201 ayat 10 dan ayat 11 juga diatur Pj itu menjabat selama satu tahun dapat dipilih kembali dengan orang yang sama atau orang berbeda, dalam hal ini pj kepala daerah dapat dilakukan evaluasi.

Menteri Dalam Negeri mengusulkan kepada Presiden pj Gubernur untuk ditetapkan, sedangkan untuk pj Bupati dan Walito diusulkan Gubernur kepada Menteri Dalam Negeri untuk di tetapkan.

Dalam Hal ini Menteri Dalam Negeri memiliki kewenangan yang besar (full power) dalam menentukan pj kepala daerah meskipun menurut Menteri Dalam Negeri ada prosedur, syarat dan kriteria yang dipenuhi dalam penunjukan pj kepala daerah dimaksud, dan Menteri Dalam Negri juga menyampaikan statement bahwa pemilihan pj kepada daerah demokratis.

Penunjukan pj gubernur itu tidak berjalan transparan dan akuntabel. peraturan pelaksana yang sudah ada berbeda dan tidak cukup untuk mengatur mekanisme pengangkatan penjabat 271 daerah, sebagai imbas pelaksana pilkada serentak nasional 2024.

Penunjukan pj Kepala Daerah rentan dipersoalkan, karena pemerintah tidak melaksanakan pertimbangan Mahkamah Konstitusi (MK) agar membuat peraturan pemerintah mengenai pengangkatan pj kepala daerah.

Merujuk pada Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) terhadap perkara nomor 15/PUU-XX/2022 terkait uji materi Pasal 201 ayat (10) dan ayat (11) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota (UU Pilkada) mengenai pengangkatan penjabat kepala daerah, disebutkan bahwa MK memberikan beberapa panduan kepada pemerintah dalam pengisian penjabat kepala daerah yakni: Hakim konstitusi Enny Nurbaningsih menjelaskan, pengisian penjabat kepala daerah dalam masa transisi menuju pemilihan kepala daerah (pilkada) serentak nasional 2024 merupakan kebijakan pembentuk undang-undang, yakni pemerintah dan DPR. Penjabat gubernur berasal dari pejabat pimpinan tinggi madya, sementara penjabat bupati/wali kota berasal dari pejabat pimpinan tinggi pratama.

Sepanjang seseorang sedang menjabat sebagai pimpinan tinggi madya atau pimpinan tinggi pratama, yang bersangkutan dapat diangkat sebagai penjabat kepala daerah. Namun, Enny Nurbaningsih menegaskan, pengisian jabatan pimpinan tinggi dari prajurit TNI dan anggota Polri setelah mengundurkan diri dari dinas aktif apabila dibutuhkan dan sesuai dengan kompetensi yang ditetapkan melalui proses secara terbuka dan kompetitif. Pejabat pimpinan tinggi madya dan pejabat pimpinan tinggi pratama yang diangkat menjadi gubernur dan bupati/wali kota harus dapat menjalankan fungsi yang diamanatkan UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (ASN) dalam lingkup jabatannya maupun ketika diangkat sebagai penjabat kepala daerah. Hal ini agar roda penyelenggaraan pemerintahan daerah dapat berjalan sebagaimana mestinya.

Enny Nurbaningsih menuturkan, penjabat gubernur, bupati, dan wali kota sebagai bagian dari jabatan ASN terikat pada asas-asas ASN dalam menjalankan fungsinya yang salah satunya adalah asas netralitas. Artinya, setiap pegawai ASN tidak berpihak dari segala bentuk pengaruh manapun, kepentingan siapapun, dan menjadi tanggung jawab penjabat kepala daerah menjamin terjaganya netralitas ASN. “Bahwa dari semua hal tersebut di atas
hal yang sangat penting untuk diperhatikan dalam pengangkatan penjabat kepala daerah yang akan mengisi kekosongan posisi gubernur/bupati/wali kota adalah tidak boleh mengangkat penjabat yang tidak memiliki pemahaman utuh terhadap ideologi Pancasila dan Negara Kesatuan Republik Indonesia serta pemahaman terhadap politik nasional yang baik,”.

Selain itu, kata Enny Nurbaningsih, penjabat kepala daerah harus memiliki kompetensi manajerial pemerintahan yang baik, sehingga dalam melaksanakan tugasnya sebagai pimpinan daerah sementara dapat memenuhi harapan dan keinginan masyarakat di daerahnya masing-masing. Penjabat kepala daerah juga harus dapat bekerja sama dengan DPRD.

Enny Nurbaningsih mengatakan, dalam proses mengangkat penjabat kepala daerah, pemerintah harus terlebih dahulu membuat pemetaan kondisi riil masing-masing daerah dan kebutuhan penjabat kepala daerah yang memenuhi syarat sebagai penjabat kepala daerah dan memperhatikan kepentingan daerah dan dapat dievaluasi setiap waktu secara berkala oleh pejabat yang berwenang. Hal ini akan menghasilkan para penjabat kepala daerah yang berkualitas dalam memimpin daerahnya masing-masing untuk waktu sementara sampai adanya kepala daerah definitif berdasarkan hasil pilkada serentak nasional 2024.

c. Kewenangan Pejabat Kepala Daerah

Pada prinsipnya Pejabat Kepala Daerah melaksanakan tugas-tugas kepala daerah sebagaimana yang telah diatur di dalam ketentuan undang-undang, namun terdapat beberapa Larangan pj Kepala Daerah yang meliputi :

1. mutasi pegawai;
2. membatalkan perizinan yang telah dikeluarkan pejabat sebelumnya dan/atau mengeluarkan perizinan yang bertentangan dengan yang dikeluarkan pejabat sebelumnya;
3. membuat kebijakan tentang pemekaran daerah yang bertentangan dengan kebijakan pejabat sebelumnya;
4. membuat kebijakan yang bertentangan dengan kebijakan penyelenggaraan pemerintahan dan program pembangunan pejabat sebelumnya.

Namun larangan tersebut dapat dikecualikan apabila mendapat izin dari Menteri Dalam Negeri. “Pejabat Kepala Daerah memiliki kewenangan mengambil atau menetapkan keputusan yang memiliki akibat hukum (civil effect) pada aspek kepegawaian tanpa mendapat persetujuan tertulis dari Menteri Dalam Negeri yang antara lain dalam pengangkatan CPNS/PNS, kenaikan pangkat, pemberian izin perkawinan dan perceraian, keputusan hukuman disiplin selain yang berupa pembebasan dari jabatan atau pemberhentian dengan hormat tidak atas permintaan sendiri sebagai PNS dan pemberhentian dengan hormat/tidak dengan hormat sebagai PNS selain karena dijatuhi hukuman disiplin.” Hal ini diatur didalam ketentuan surat Kepala Badan Kepegawaian Negara (BKN) melalui Surat Nomor K.26-30/V.100-2/99 tentang Penjelasan Atas Kewenangan Penjabat Kepala Daerah di Bidang Kepegawaian.

Adapun tugas dan kewenangan kepala daerah yaitu:

Tugas

1. Memimpin pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah berdasarkan ketentuan peraturan perundangundangan dan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD;
2. Memelihara ketenteraman dan ketertiban masyarakat;
3. Menyusun dan mengajukan rancangan Perda tentang RPJPD dan
4. rancangan Perda tentang RPJMD kepada DPRD untuk dibahas bersama
5. DPRD, serta menyusun dan menetapkan RKPD;
6. Menyusun dan mengajukan rancangan perda tentang APBD, rancangan
7. Perda tentang perubahan APBD, dan rancangan perda tentang
8. pertanggungjawaban pelaksanaan APBD kepada DPRD untuk dibahas bersama;
9. Mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan, dan dapat
10. menunjuk kuasa hukum untuk mewakilinya sesuai dengan ketentuan
11. peraturan perundang-undangan; dan
12. Melaksanakan tugas lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan.
13. Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud kepala daerah.

Berwenang:

1. Mengajukan rancangan perda;
2. Menetapkan Perda yang telah mendapat persetujuan bersama DPRD;
3. Menetapkan Perkada dan keputusan kepala daerah;
4. Mengambil tindakan tertentu dalam keadaan mendesak yang sangat
5. dibutuhkan oleh daerah dan/atau masyarakat; dan
6. Melaksanakan wewenang lain sesuai dengan ketentuan peraturan
7. perundang-undangan.

Kesimpulan

Merujuk pada putusan Mahkamah Konstitusi terhadap perkara nomor 15/PUU-XX/2022 terkait uji materi Pasal 201 ayat (10) dan ayat (11) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota (UU Pilkada) mengenai pengangkatan penjabat kepala daerah, Pemerintah wajib membuat peraturan mengenai mekanisme penunjukan Pejabat Kepala Daerah, dan di dalam peraturan dimaksud disebutkan pula mengenai kewenangan Pejabat Kepala Daerah serta hal-hal yang dilarang. Peraturan tersebut setidaknya diatur didalam ketentuan serendah-rendahnya Peraturan Pemerintah.

Peraturan mengenai mekanisme penunjukan Pejabat Kepala Daerah dapat menghindari resiko kesewenang-wenangan oleh Menteri Dalam Negeri dikarenakan wewenangan yang begitu besar (full power) dalam penunjukan Pejabat Kepala Daerah. Selain itu, dengan adanya peraturan yang jelas, memberikan kepastian hukum terkait pelaksanaan tugas dan fungsi Pejabat Kepala Daerah, mengingat masa jabatan Pejabat Kepala Daerah yang sangat panjang yaitu di rentang 2-3 tahun. Proses dan mekanisme penunjukan Pejabat Kepada Daerah tidak cukup hanya berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 1 tahun 2018 seperti yang dilakukan tahun sebelumnya.

Meskipun ASN yang ditunjuk telah dilakukan proses pemilihan berdasarkan kriteria dan syarat yang terpenuhi, namun ASN sebagai pejabat structural masih terikat dengan instansinya dan pengaruh dari atasannya.

Selain itu, didalam Peraturan Pemerintah perlu disebutkan mengenai pola koordinasi antara Pejabat Kepala Daerah dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dalam melaksanakan roda pemerintahan. Hal ini diperlukan, agar Pejabat Kepala Daerah memiliki legitimasi dalam melaksanakan kebijakannya, khususnya mengenai penyusunan kebijakan yang melibatkan pembahasannya secara bersama-sama dengan DPRD.