Projustice – Jakarta, Gagasan untuk melakukan pembagian kekuasaan di antara organ atau lembaga-lembaga negara pada mulanya di lontarkan oleh John Locke dan Montesquieu. Sebelumnya, di Perancis pada abag ke-XVI, fungsi-fungsi kekuasaan itu dapat dibedakan menjadi 5 (lima), yaitu: (a) fungsi diplomatic; (b) fungsi defencie; (c) fungsi financie; (d) fungsi justice; (e) fungsi policie. Oleh John Locke kemudian fungsi kekuasaan tersebut dibagi menjadi tiga, yaitu: (a) fungsi legislatif; (b) fungsi eksekutif; (c) fungsi federatif. Dalam pandangan John Locke fungsi peradilan tercakup dalam fungsi eksekutif. Namun oleh Montesquieu, yang berlatar belakang sebagai hakim, kemudian fungsi peradilan dipisah tersendiri dari fungsi federatif dimasukkan dalam bagian fungsi eksekutif, sehingga menurut Montesquieau fungsi kekuasaan itu dapat dibedakan menjadi tiga, yaitu: (a) fungsi legislatif; (b) fungsi eksekutif; (c) fungsi yudikatif. Pemisahan fungsi kekuasaan yudikatif yang diletakkan sebagai lembaga yang berdiri sendiri oleh Montesquieu tersebut di maksudkan untuk menjaga kemandirian lembaga yudikatif dalam menegakkan hukum dan keadilan serta menjaga hak-hak asasi manusia. Ketiga fungsi kekuasaan tersebut yang kemudian oleh Immanuel Kant disebut dengan ajaran Trias Politica.
Sementara itu menurut C. Van Vollenhoven fungsi-fungsi kekuasaan negara itu dapat dibedakan menjadi empat, yaitu: (a) fungsi regeling (pengaturan); (b) fungsi bestuur (penyelenggaraan pemerintahan); (c) fungsi rechtsspraak (peradilan); (d) fungsi politie (ketertiban dan keamanan). Empat fungsi kekuasaan itu dalam khasanah hukum di Indonesia disebut dengan Catur Praja. Di samping itu ada juga yang membagi fungsi kekuasaan negara itu menjadi dua, yaitu: (a) policy making function (fungsi pembuat kebijakan); (b) policy executing function (fungsi pelaksana kebijakan). Pembagian tersebut disampaikan oleh Goodnow yang kemudian di dalam khasanah hukum di Indonesia disebut dengan Dwi Praja.
Dalam perkembangannya pembagian fungsi kekuasaan yang paling besar pengaruhnya terhadap konstitusi-konstitusi yang disusun pada abad XVIII-XIX adalan pandangan Montesquieu. Pembagian kekuasaan memang merupakan prinsip yang harus ditegakkan dalam sistem ketatanegaraan dari negara modern yang menyatakan dirinya sebagai negara demokrasi dan negara hukum. Montesquieu pernah mengemukakan bahwa kalau kekuasaan legislatif dan eksekutif disatukan dalam satu orang atau dalam satu badan penguasa, maka tak akan ada kemerdekaan.
Kebanyakan ahli tata negara beranggapan bahwa Trias Politika dari Montesquieu itu merupakan ajaran pemisahan kekuasaan (separation of power), yaitu bahwa ketiga fungsi kekuasaan tersebut harus dipegang oleh badan atau orang yang terpisah satu sama lain baik secara organ maupun fungsinya. Padahal dalam sejarah praktif ketatanegaraan yang ada dihampir seluruh negara pemisahan kekuasaan yang demikian itu tidak dapat diterapkan sebagai orang yang menulis sesuatu tentang Inggris yang tidak sesuai dengan keadaan yang sesungguhnya, sebab konstitusi abad 18 dari Kerajaan Inggris pemisahan kekuasaan yang demikian itu tidak pernah tercantum. Sebetulnya dengan ajaran Trias Politika itu Montesquieu tidaklah bermaksud bahwa organ yang satu dengan lainnya tidak ada hubungan sama sekali. Maksud utama dari Montesquieu adalah untuk mencegah jangan sampai terjadi bahwa suatu organ yang telah memegang suatu jenis kekuasaan tertentu memegang pula kekuasaan lainnya.
Sebenarnya ajaran pemisahan kekuasaan secara mutlak (separation of power) itu baru dikemukakan kemudian secara tegas oleh salah seorang sarjana Inggris, yaitu Blackstone (1723-1780), yang pernah mengomentari perundang-undangan Inggris pada tahun 1765. Kemudian orang beranggapan bahwa pemisahan kekuasaan itu adalah ajaran Trias Politika dari Montesquieu. Padahal John Locke dan Montesquieu tidak pernag mempersoalkan apakah pemisahan kekuasaan itu harus dilakukan secara tegas baik organ maupun fungsinya sehingga menutup kemungkinan untuk saling berhubungan dengan bekerjasama. Bagi keduanya yang penting adalah bahwa satu orang atau badan penguasa yang telah memegang satu jenis kekuasaan tertentu tidak boleh memegang jenis kekuasaan lainnya.
Salah satu prinsip yang sangat penting dalam tata hubungan antar lembaga-lembaga negara adalah adanya pembatasan kekuasaan yang dilakukan melalui prinsip saling mengimbangi dan saling kontrol (checks and balances). Karena itu dalam pengembangan sistem ketatanegaraan di berbagai negara telah diupayakan mengandung prinsip tersebut. Menurut James L. Sundquist, melalui prinsip checks and balances setiap cabang kekuasaan diawasi secara terbatas oleh dua cabang kekuasaan lainnya, seperti legislatif yang diawasi oleh eksekutif dan yudikatif, demikian juga sebaliknya, dan dilakukan secara berimbang. Sesuai prinsip checks and balances, ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif berkedudukan sederajat dan saling mengontrol satu sama lain.
Ada dua konsep dalam mekanisme kawal dan imbang. Konsep pengawalan atau pengendalian (cheks) berasal dari teori klasik tentang pemisahan kekuasaan, di mana unsur legislatif, eksekutif dan yudikatif hendaknya di pegang oleh lembaga yang terpisah satu sama lain. Sedangkan penyeimbangan kekuasaan (balances) dimaksudkan agar masing-masing lembaga penguasa tersebut dalam proses perumusan kebijakan sehari-hari punya proporsi kewenangan yang seimbang sehingga tidak mempunyai kekuasaan yang mutlak. Prinsip ini lahir agar dalam pemisahan kekuasaan tidak terjadi kebuntuan hubungan antar cabang kekuasaan serta untuk mencegah terjadinya penyalahgunaan di dalam satu cabang kekuasaan.
Konsep checks and balances memang dapat dilacak awal mulanya teori pemisahan kekuasaan. Teori tentang pemisahan kekuasaan (separation of power) telah dikemukakan oleh James Harrington berabad-abad lalu dalam tulisannya yang berjudul Oceana (1656). Lalu John Locke dalam bukunya yang berjudul Of Civil Goverment (1690) mengatakan bahwa salah satu cara untuk mencegah penyalahgunaan kekuasaan ialah dengan membuat pemisahan antara kekuasaan legislatif dan eksekutif. Baron de Montesquieu dalam bukunya yang berjudul Spirit of the laws (1748) menambahkan kekuasaan judikatif sebagai kekuasaan ketiga sehingga teori pemisahan kekuasaan lebih terkenal dengan teori Trias Politica.
Konsep checks and balances mengandung prinsip bahwa masing-masing lembaga negara pemegang cabang kekuasaan tertentu memiliki peran tertentu yang bersifat mengawasi dan mengimbangi terhadap lembaga negara pemegang cabang kekuasaan lainnya. Hal ini dimaksudkan agara terdapat keselarasan sehingga penyelenggaraan kekuasaan negara dapat dijalankan masing-masing cabang kekuasaan, serta agar tidak terjadi penyalahgunaan oleh lembaga negara yang memegang cabang kekuasaan tertentu. Karena itu, agar tidak terjadi kebuntuan antar antar cabang kekuasaan serta agar tidak terjadi penyalahgunaan di dalam satu cabang kekuasaan, maka dalam penerapan teori pemisahan kekuasaan perlu terdapat mekanisme saling mengimbangi dan mengawasi antar lembaga-lembaga negara atau cabang-cabang kekuasaan yang ada. Sebab dalam teori pemisahan kekuasaan, di samping memiliki dampak positif untuk mencegah terjadinya penyalahgunaan kekuasaan, juga memiliki dampak negatif.
Dampak negatif tersebut adalah karena kekuasaan yang sejajar antar cabang kekuasaan, terdapat potensi kebuntuan hubungan antar cabang kekuasaan yang akan mengganggu roda penyelenggaraan negara. Selain itu, masih terdapat potensi penyalahgunaan di lingkungan cabang kekuasaan tertentu oleh lembaga negara pemegang cabang kekuasaan tersebut. Karena itu, penerapan pemisahan kekuasaan harus dibarengi dengan penerapan prinsip checks and balances. Menurut Bagir Manan, bahwa mekanisme checks and balances dari cabang kekuasaan yang lain, eksekutif dapat menjalankan kekuasaan sewenang-wenang, demikian juga dengan legislatif dan yudikatif.
Sumber:
Buku “Konsep Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan”, Dr. A. Rosyid Al Atok., MH